回顾改革开放40年，我国的经济体制改革已经经历了“改革探索”（1978-1991年）、“框架构建”（1992-2002年）、“体制完善”（2003-2011年）和“新时代的全面深化改革”（2012年至今）四个阶段，实现了从传统的计划经济体制向中国特色社会主义市场经济体制转型，创造和积累了极其丰富的经验。“以经济体制改革为牵引，带动其他领域改革协同推进”就是我国40年改革实践所总结出来的、符合历史唯物主义基本原理的改革基本规律。习近平总书记论述改革的逻辑时指出，“经济基础决定上层建筑。经济体制的改革对其他方面的改革具有重要影响和传导作用，重大经济体制改革的进度决定着其他方面很多体制改革的进度，具有牵一发而动全身的作用。”

国有企业作为坚持中国特色社会主义经济制度最基本、最基础的元素和单元，是我国国民经济的支柱，是经济体制改革的中心环节，也是经济体制改革的重点和难点。与经济体制改革相伴而行，受经济体制改革巨力牵引，国有企业改革也在历史的大浪中负重前行。

1978-1992年的“放权让利”时期：这一轮的国企改革可分为：1978年到1984年的扩大自主权阶段，1984年到1989年的推行经营承包制阶段，以及1989年到1992年的转换企业经营机制阶段。这一阶段国有企业改革的任务是对国有企业放权让利，探索企业所有权和经营权的两权分离；解决的主要矛盾和问题是计划经济体制下，国有企业不具有自主经营的权力，使得生产和社会需求严重脱节，企业积极性严重受挫，严重制约社会生产力。1978年12月召开的十一届三中全会作出把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的重大决策，开启了国有企业“放权让利”的改革破冰之旅。在国营企业率先实行扩大企业自主权试点，在全国推广工业经济责任制，坚持利润留成、盈亏包干、以税代利、自负盈亏。“放权让利”一定程度上调动了企业的积极性，但由于确定利润基数的科学性和公平性难以实现，存在“苦乐不均”和“鞭打快牛”现象，国家财政收入稳定性也无法得到保证。为此，1983年初，国务院决定全面停止以利润分成为主的经济责任制，全面实行“利改税”。“利改税”对规范国家和企业的分配关系、保证国家财政收入稳定增长、进一步扩大企业自主权、缓解价格不合理的矛盾起到了一定的积极作用，但混淆了国家作为国营企业的社会管理者与资产所有者代表的角色，同时由于税率过高严重影响了企业积极性，导致具体实施后并未达到预期效果，很快被承包经营责任制所取代。1991年后，国有企业改革的重点逐渐向更加强调所有权和经营权两权分离下的企业经营机制转变，在继续完善实施企业经营承包制的同时，探索租赁制、股份制等各种形式的经营机制转变模式。这为下一阶段建立现代企业制度奠定基础。

1993-2003年的“制度创新”时期：这一时期的改革任务是引导国有企业确立与市场经济要求相适应的资本和产权的观念，建立现代企业制度；解决的主要矛盾和问题是国有经济部门不能适应市场竞争优胜劣汰，国有经济量大面广、经营质量良莠不齐和国家财政负担过重。这一时期国有企业改革围绕两条主线展开：一是基于“单个搞活”思路从单一企业视角建立现代企业制度；二是基于“整体搞活”思路实施国有经济战略性改组。1994年，国务院决定选择100家国有大中型企业，按照《公司法》进行现代企业制度试点，各省（直辖市、自治区）也在各自范围内共选择2343家地方企业进行试点。1994～1997年，在推进公司股份制改造、建立现代企业制度的同时，国家启动了一系列改革措施：（1）实施“债转股”优化资本结构、国有企业兼并破产试点；（2）分离企业办社会职能；（3）“减员增效”“下岗职工再就业工程”；（4）实施“三改一加强”(改组、改制和改造有机结合并加强企业内部管理)、学习“邯钢经验”，提高管理科学化水平；（5）探索国有资产管理有效形式，设立国有控股公司；（6）开展企业集团试点，“抓大放小”搞活国有中小型企业等，其中颇受业内关注的是国企的“三年脱困”攻坚战。在建立现代企业制度的过程中，国有企业的战略布局也在不断优化和调整，逐渐向需要控制的领域转移，这些战略性调整也为下一步国有资产管理体制改革奠定了实践基础。

2003-2013年的“国资监管”时期：这一时期的改革任务是由国资委负责监督管理国有企业，实现国有资产保值增值目标；解决的主要矛盾和问题是国有经济管理部门林立、机构臃肿、监管效率低下。内容可以分为两个方面：一是国有资产管理体制变革；二是国有经济布局和结构调整。2003年3月国务院国资委成立。从2003年到2006年底，中央、省、市（地）三级国有资产监管机构相继组建，按照“国家所有、分级代表”的原则，确立了“三分开、三统一、三结合”的国有资产管理体制。为保障国有资产监管工作规范有序进行，国务院国资委及各省市国资委共制订了涉及企业产权管理、企业资产和财务监督、企业负责人业绩考核和选聘薪酬制度、法律事务管理等各个方面的1200多项规章和规范性文件。2006年，国务院国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，明确了中央企业集中的关键领域和重组的目标，通过主辅分离和改制推进了一大批大中型企业重组，一批特大型国有企业重组部分资产在国外上市。2007年10月，十七大报告提出深化国有企业公司制股份制改革，以兼并重组为主要手段，进一步深化国有资产结构布局调整。这一时期的改革推动了垄断行业的改革、混合所有制的发展。

2013年至今的“分类改革”时期：这一时期的改革任务是在中国进入经济新常态的背景下，推进国有企业与成熟市场经济体制的融合；解决的主要矛盾和问题是国有企业与市场在资源配置中发挥决定性作用条件下的成熟社会主义市场经济体制融合性不足。2013年后的国企改革，最值得关注的是当属“1+N”的政策体系的出台。2015年9月13日，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》，将国有企业分为公益类，以及主业处于充分竞争行业和领域的商业类、主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业三类，不同类型的国有企业，将会有不同的国资监管机制、混合所有制改革方案、公司治理机制以及国有经济战略性调整方向等。2016年2月25日，国务院国资委首度披露“十项改革试点”落实计划，包括董事会职权，市场化选聘经营管理者，职业经理人制度，企业薪酬分配差异化改革，国有资本投资、运营公司试点，中央企业兼并重组，部分重要领域混合所有制改革，混合所有制企业员工持股，国有企业信息公开工作，剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点。2017年以来又相继出台《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》、《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》、《加快完善市场主体退出制度改革方案》等30多个文件，新时期全面深化国有企业改革的主体制度框架初步确立，各领域国有企业改革向纵深推进。2018年10月，国资委启动“双百行动”，选择400多家有代表性的基层企业，全面落实国企改革“1+N”政策体系，应用前期各项改革试点取得的经验成果，推动“双百企业”实施综合性改革，改革在企业层面开始从点及面。

从国有企业改革的历史脉络和演进来看，国有企业改革取得了巨大的进步，距建立现代企业制度的目标也越来越近，但深入研究发现，作为现代企业制度核心的公司治理体系还不够完善，公司治理的重点和难点还未突破，尤其是公司治理机制的有效性亟待提升。

公司治理体系包括公司治理结构（由内部、外部治理结构组成）和公司治理机制（由内部、外部治理机制组成），公司治理结构存在的目的是清晰地划分公司各参与主体的权责利，公司治理机制存在的目的是保障治理结构的有效运行，前者是公司治理的基础和关键，后者是公司治理的动力和保障，并且后者的有效运行要在规范的治理结构下进行。根据现代企业制度的标准，公司内部治理结构一般由公司股东大会、董事会、监事会和经理层组成；公司内部治理机制主要有决策机制、监督机制以及激励机制。公司治理有别于公司管理，公司治理作为一项平衡经理层及以上治理主体之间权责利的规则和制度，它的治理效果往往很难评估。据有关学者研究发现，公司治理与公司经营业绩之间存在着正相关关系，也就是说，透过公司的经营业绩是可以粗略窥探出公司的治理水平的。

据财政部2019年1月21日发布统计数据显示，2018年全年国有企业营业总收入587500.7亿元，营业总成本570431.9亿元，平均毛利率2.9%；税后净利润24653.7亿元，平均净利润率4.2%；国有企业资产总额1787482.9亿元，负债总额1156474.8亿元，平均资产负债率64.7%。其中，中央企业营业总收入338781.8亿元，营业总成本325798.6亿元，平均毛利率3.83%；税后净利润14583.4亿元，平均净利润率4.3%；资产总额803391.7亿元，负债总额543908.6亿元，平均资产负债率67.7%。地方国有企业营业总收入248718.9亿元，营业总成本244633.3亿元，平均毛利率1.64%；税后净利润10070.3亿元，平均净利润率4%；企业资产总额984091.2亿元，负债总额612566.2亿元，平均资产负债率62.3%。从以上相关数据可以看出，我国国有企业盈利能力较差，市场竞争力较弱，这样的现状也可以推断出国有企业公司治理水平存在较大的改进空间。

2018年全年我国国有企业主要经济效益指标（单位：亿元）

此外，国有企业公司治理还存在着诸多问题，如治理结构层面的“一股独大”、“内部人控制”、“董事会与经理层成员过度重合”、“独立董事不独立”、“经理人短期行为”、“监事会独立性较低”；治理机制层面的“重大经营决策的制定者与执行者‘二职合一’、“个别董事控制整个董事会决策”、“监督主体与监督对象之间信息不对称 ”、“监事会成员的激励约束措施存在着错位”、“监事的报酬由董事会决定”、“经理人激励和约束机制不对等”等问题。尽管我国有关国有企业改革的顶层设计“1+N”的政策体系已经出台，尤其是《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》从出资人机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会等方面对完善公司治理结构提供了系统性指导，且有相当部分国有企业已经健全了公司内部治理结构，可以说，从形态上来看我国国有企业治理结构是最完善的，国外有的我们都有，国外没有的我们也有，但仅仅是有了公司治理的“形”，而未形成核心意义的“魂”，这个“魂”就是公司治理机制。要完善现代企业制度，关键要形成一种现代企业制度的运行机制，关键就是要理顺企业内部存在的治理主体之间的权责利关系。

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，这个理论同样在企业适用。改进和完善国有企业公司治理机制，提升国有企业公司治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要举措，是现阶段深化改革攻坚的重点任务，国有企业公司治理执行能力必须与治理体系建设相匹配，共同实现现代化，否则，国有企业的公司治理仍将处于“形似神非”的状态。对此我们必须正确认识，高度重视。

我们也应该清楚地认识到，中国特色的国有企业在公司治理方面有其重要的特点，一是国有企业要承担三大责任和履行四大职能。三大责任即经济责任、社会责任和政治责任；四大职能即市场竞争的主体、行业发展的引领、宏观调控的有力工具和公共品提供的主力军。二是“人与事相结合、新老三会相统一”。“新三会”是股东大会、董事会和监事会,主要对着企业的事、企业的业务,其重要任务是保证国有企业全面发挥出四大职能。“老三会”是党委会、工会、职工代表大会,主要对着企业的人,其重要任务是保证国有企业勇于承担起三大责任。我们不能照搬西方现代企业制度，不能照猫画虎，必须结合中国国有企业的特点来完善公司治理结构，并在完善的公司治理结构的基础上健全公司治理机制，提升公司治理的有效性，提高公司治理能力。而且要认识到，我国的国有企业公司治理正处在三个阶段（第一阶段是建立法人治理结构，第二阶段是完善治理机制，第三阶段是提升治理能力和治理的有效性）中第一和第二阶段的接缝处，公司治理还有很大的提升空间，公司治理的攻坚战远未结束。

我们有必要、有义务围绕国有企业公司治理进行深度的研究，尤其是公司治理机制和治理能力的深入研究，为早日实现国有企业公司治理的现代化而贡献智慧。